更新日：2008年6月19日(木)
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特集
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＜中＞ （ ２）そもそも「地方債の位置づけ」とは （ ３）その地方債の使われ方 （ ４）たまりにたまった地方債の現在高 （ ５）２年前に変わった地方債の許可制度 （ ６）郵政民営化が直撃する地方債の引受 （ ７）資金供給ルートは国から民間へ移行 （ ８）地方債の発行条件も２極化へ ＜中＞ （２）そもそも「地方債の位置づけ」とは ■前回（３１２号）は、北海道債の赤字がどのようにして国の政策と連動して膨らんできたのか、そして今後の改善に向けた提言でした。今回は、「地方債」の置かれている時代背景の変化を中心に、これを理解することで、今後の財政運営の道筋を明らかにします。 北海道の場合、過去に発行した道債の元利償還が増えてくる中で、道税の減少・地方交付税の減少・介護や老人医療費などの義務的経費の増加に直面していることは「しゃりばり」３１２号で小樽商科大学の齋藤一朗先生の指摘する通りです。 最初に「地方債」の定義ですが、「地方公共団体が財政上必要とする資金を外部から調達することによって負担する債務で、その履行が一会計年度を越えて行われるもの」で、地方公共団体の課税権を実質的な担保とした債務と位置づけられます。 その機能は、 [１] 財政支出と財政収入の年度間調整 [２] 住民負担の世代間の公平のための調整 [３] 一般財源の補完 [４] 国の経済政策との調整 などがあげられています。しかし、地方交付税特別会計が多額の借入金に依存していることや、実質赤字地方債となる臨時財政対策債の発行が恒常化していることなどを踏まえると、[２]の世代間の公平の確保は、むしろ現世代の負担を後世代に先送りする側面が強まっています。制度の持続性確保の視点から問題となっている点は留意する必要があります。 （３）その地方債の使われ方 まず、地方債ですが、地方財政法第５条では、「地方公共団体の歳出は、地方債以外の歳入をもつてその財源としなければならない」とする原則を規定した上で、例外的に地方債を財源とすることができる使途を以下のように示しています。 [１] 公営企業に要する経費及び [２] 出資金及び貸付金（当該事業の収益によって償還財源が確保される場合） [３] 地方債の借換えのために要する経費（債務の増加のない場合） [４] 災害応急事業費、災害復旧事業費及び災害救助事業費（臨時的突発的な事業執行を行わざるを得ない場合） [５] 公共施設、公用施設の建設事業など（事業の効果が後年度に及ぶ場合） となります。 他にも特例措置として過疎対策事業費（過疎地域自立促進特別措置法）、臨時財政対策債（地方財政法第３３条５の２）、退職手当債（同法第３３条の５）なども発行できます。 上記の同法第５条は、地方債を建設地方債とすることを規定していますが、財源対策債などが建設地方債と位置づけられながら交付税財源不足を補てんする目的で発行されているほか、減収補てん債、減税補てん債、臨時財政対策債などは、特例債という実質赤字地方債として同様の目的で発行されています。 （４）たまりにたまった地方債の現在高 平成１８年３月末の普通会計の主体別・事業別地方債現在高をみますと、都道府県が７９．１兆円、市町村が６０．９兆円となっており、合わせて１４０．０兆円に達しています。事業別にみると、一般単独事業債５０．１兆円、一般公共事業債２８．７兆円ほか、臨時財政対策債１５．６兆円、減収補てん債５．３兆円などとなっています。 この他にも、公営企業債のうち普通会計が負担すべき残高が２７．７兆円、交付税特別会計借入金のうち地方負担とされる分が３３．６兆円、実質的に普通会計が抱える借入金は、全体で２０１．３兆円と、対ＧＤＰ比で４０．１％に達しています。平成４年度の７９．１兆円から、９年度１４９．８兆円、１４年度１９３．１兆円と、近年残高は急速に増加していますが、その後は微増にとどまっています。 平成１９年度残高のうち、減税補てん債、財源対策債、減収補てん債、臨時財政対策債、交付税特別会計借入金などの特例的な借入金は、８０．６兆円と全体の４割に達して、こうした借入金は将来の税収や地方交付税を先食いしたものとみざるを得ないため、残高がここまで積み上がった結果として、地方財政の持続可能性にも懸念が生じてきています。 （５）２年前に変わった地方債の許可制度 地方債許可制度は、平成９年の地方分権推進委員会の第２次勧告で「地方債許可制度については、地方公共団体の自主性をより高める観点に立って廃止し、地方債の円滑な発行の確保、地方財源の保障、地方財政の健全性の確保等を図る観点から、地方公共団体は国又は都道府県と事前協議を行うこととする」とされ、平成１１年に成立した地方分権一括法により、平成１８年度以降協議制に移行しています（地方財政法第５条の３）。 協議制度では、従前とは異なり、地方公共団体は総務大臣などの同意を得なくても地方債を発行でき、その一方で、同意を受けた地方債のみが、公的資金を借り入れることができ、元利償還金の地方財政計画への算入が認められています。このことから、許可制度の仕組みの大枠は維持されているといった見方も多いのです。 また、標準財政規模に対し一定割合以上の赤字となった場合、新たに導入された実質公債費比率が１８％以上の場合、公営企業の赤字比率（対営業収益）が１０％以上の場合などには、従前同様に許可を要することとする早期是正措置を講じています。 （６）郵政民営化が直撃する地方債の引受 地方債の引受について、足下では、財政融資資金、公営企業金融公庫資金、市場公募、民間資金などによる引受が行われていますが、近年は大きな制度変革の渦中にあります。 すなわち、政府部門の簡素・合理化の柱の一つとして、財政投融資改革が進展しており、資金運用部が郵貯・年金資金を一括運用し、特殊法人や地方債に資金を配分する仕組みは、民業圧迫を助長する一方で、不効率な資金運用を温存し多額の不良債権を作りだしたなどといった批判を受けて解体され、入口、資金運用部、出口それぞれに改革が進められているのは、ご承知の通りです。 入口機関は平成１３年度以降自主運用することになっていますが、郵貯・簡保資金は、財政力の弱い地方公共団体の資金確保のために、例外的に地方債の直接引受が認められ、郵政公社設立以降も同様の取扱いでした。しかし、郵政民営化に伴い平成１９年度降の直接引受は廃止されました。 また、資金運用部は財政融資資金として再編され、国が必要額に応じて、財政融資資金特別会計で自ら国債（財投債）を発行し、投融資する仕組みとなったのですが、引き続き、地方債については引受が行われています。しかしながら、資金ありきから大きく枠組みが変更された上に、平成１６年度予算編成の基本方針で「地方分権を推進する観点からも、地方公共団体ごとの資金調達能力に配慮しつつ、地方債計画における政府資金などの公的資金の見直し・縮減を図る」との方向が明確化され、引受金額は順次縮減されています。 さらに、出口機関も、道路関係４公団の民営化や、政府系金融機関の統合・民営化が進められて、公営企業金融公庫は、平成２０年１０月に廃止され、地方公共団体が共同で設立する新組織に移行します。なお、新組織への移行に当たり、財務基盤確保のために、勘定を新旧に分離するとともに、各勘定に債券借換損失引当金、公営企業健全化基金、利差補てん引当金を継承することとしています。 （７）資金供給ルートは国から民間へ移行 近年の財政投融資計画における地方向け財投の推移からは、財投改革の影響を受けて、全体額は平成１３年度以降急速に減少し、平成１９年度には１４兆円とピーク時のほぼ３分の１の水準です。こうした中で、公営公庫分を含む地方向け財投は、平成１３年度以降も平成１６年度までは横ばいないし微減という水準にあったものの、三位一体改革の進展などを背景に、平成１７年度以降減少幅が拡大しています。全体額に対する比率も平成１６年度までは増加傾向にあったものが、平成１９年度には３０％を切る水準まで下がっています。 また、引受先別の地方債発行総額の動きをみると、平成６年度に前年度の４割増の１４．７兆円となり、翌７年度には１６．０兆円となった後は、１６兆〜１８兆円の水準で推移してきました。その後は、平成１５年度の１８．５兆円をピークに急速に減少傾向を強め、平成１９年度には１２．５兆円まで減少しています。 次に、引受先別の動きをみると、近年の政府資金の減少が目立っており、平成８年度の８．７兆円が平成１９年度には６割減の３．３兆円まで減少しています。政府資金の内訳については、平成１９年度から郵貯・簡保資金の直接引受がなくなっていますが、平成１８年度から同資金を絞り込み、財政資金のみの引受に移行しています。 こうした変化に伴って、地方債に対する国を通じた資金供給ルートは、今後とも狭まっていくのは確実で、民間資金、中でも市場調達への円滑な移行が極めて大きな課題です。民間資金への依存を強めることは、政府信用に依存した時代とは異なり、各団体の信用力に基づいた調達が基本になることを意味して、必然的にこれまでのような超長期かつ低利の調達は難しくなるのは確実とみられ、これまで以上に適切な地方債管理が必要になってきています。 総務省では、こうした流れを受けて、平成１８年３月に、地方債課長名で「地方債の総合的な管理について」と題する通知を各都道府県などに発出し [１] 市場公募債の推進、振替地方債への移行、発行年限の適切な設定、適切な発行条件の設定と決定に際しての透明性の確保、発行条件の平準化などによる発行の適正化 [２] 減債基金への計画的な積立などによる償還体制の確立 [３] 償還計画の策定、事務処理体制の強化、公債管理特別会計の設置、ＩＲ（Investor Relations：投資家向け広報）活動の推進などによる適切な管理体制の確立 などの方向性を示しています。 因みに、平成１９年度地方財政白書では、１４年度から始められた「住民参加型市場公募債」、１５年度から始められた「協同発行市場公募債」の取り組みなどが紹介されています。 （８）地方債の発行条件も２極化へ 充当率については、年度毎に、事業別に定められているほか、協議制度による同意債については、事業別に政府資金や公営公庫資金が割り当てられています。 発行条件は、満期一括返済の１０年債では、平成１９年３月時点で、国債１．７０７％に対し、政府保証債１．８１９％、共同発行債１．７９２％、東京都債１．７６１％、その他団体の市場公募債は東京都債から＋０．１％以内という発行条件です。 同時点では、国債と地方債の金利差がほとんどない形で発行されていますが、足下の動きを概括すると、国債に０．１％程度の金利が上乗せされて政府保証債が、さらにほぼ同程度の金利が上乗せされ公募地方債が発行されています。さらに、個別の公募地方債は平成１８年９月から個別条件交渉とされ、発行団体の財政力などにより０．１％程度の金利差が生じています。 こうした動きから、市場は、個別の信用リスクを重視し地方債の引受を行っていく姿勢を強め、その圧力が地方財政健全化の誘因になると期待される一方で、地方公共団体の財政規模や財政力などにより、この流れに適応できる団体、公的資金主体の調達から変化できない団体の２極化も懸念されています。 満期一括型の公募地方債と分割弁済方式の財政資金融資や公営公庫資金の条件を単純に比較するのは難しいのですが、デュレーションを目安にみると、財政資金融資の１０年金利見直し、２０年分割払いの金利が１．６％となっており、発行手数料なども上乗せされる市場調達に比べ相当程度有利なことは理解できます。同時点の長期プライムレートが２．２％となっていること、１０年を超える民間引受が難しいことなどから、公営公庫の金利見直し、３年据置１５年分割払い（１８年）の金利が１．８％も、相対的には有利な条件です。 さらに公募地方債でも２０年以上の超長期債も発行され始めてはいるものの、最長３０年までの期間の中で、事業の懐妊期間に応じ期間設定できる点も公的資金ならではの利点です。ただし、近年の金利変動は、バブル期を除き長期低落傾向を辿ったため、これまでの固定金利による借入の功罪は評価が難しい面があり、１０年程度の原資で超長期の貸出を行ってきた資金運用部、公営公庫が金利変動の利益を得る一方で、借り手がその分だけ損失を被ったという見方もできる点には留意すべきです。 政府資金の縮減や公庫の廃止によって、必然的に政府信用を背景としない民間調達への依存を強めるため、発行条件面の悪化は避けられず、個別の財政事情によっては、量的な確保が難しくなる事態も起こる可能性もあります。こうした観点からも、地方債管理の重要性が指摘できます。 |
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